Conselhos, conferências e participação popular no Brasil

22 de junho de 2014
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Há quase 20 anos, quando eu tentava virar cientista político, escrevi e defendi a primeira tese acadêmica, no Brasil, enfocada na análise (no nível nacional) sobre Conselhos da Criança e do Adolescente (CDA’s). Quando da pesquisa, o ECA e as portarias regulamentares dos CDA’s tinham pouco mais de 2 anos e a universidade ainda oscilava entre os polos de tecer loas à “emergência popular” e o que criticava a “despolitização da política”.

Na época, analisei a composição do Conselho Nacional, de todos os conselhos estaduais (alguns ainda em processo de formação) e dos conselhos das 20 maiores cidades brasileiras. Minha conclusão foi de que a primeira geração dos Conselhos representava a institucionalização dos mecanismos de participação. Em resumo, os CDA’s não aumentaram a participação popular, eles foram consequência desta. Eles proveram um mecanismo de influência e de decisão em políticas públicas de atores sociais consolidados. Os participantes dos CDAs não eram grupos excluídos. Eram os grupos já influentes (e geralmente os mesmos) que agora ganhavam a força da lei para exercer seu poder. Gramsci na veia!

Na mesma tese, apontava que embora os conselhos existam no Brasil desde a década de 1930, e os fóruns já eram uma realidade desde meados dos anos19 80, os CDA’s eram um protótipo (bem-sucedido pelos critérios políticos) de um novo tipo de mecanismo de participação, mais efetivo, institucionalizado e amplo. E, que as circunstâncias políticas proviam o ethos para o formato “conselhista” (conselhos paritários, fóruns e conferências) ampliar para todos os setores das políticas públicas. Isto não era uma previsão, clarividência é com os Economistas e pais-de-santo. Apenas segui a consequência da minha hipótese: Se havia crescente participação popular enfocada em setores (e não em teses partidárias ou ideologias, como no pré-1964), o formato “conselhista” colhia sucessos políticos e as circunstâncias e sistemas políticos brasileiros propiciavam a oportunidade, os conselhos iriam proliferar. Em resumo, como havia participação popular (a despeito do discurso comum, maiormente da esquerda tradicional, de crescente alienação da vida pública) ela iria se materializar em conselhos. Apontei que as forças políticas tradicionais (partidos) que apostassem na emergência dos conselhos (e investissem energia em influenciá-los e, mesmo, instrumentalizá-los) ganhariam força. Os que os desprezassem, perderiam capacidade de influência.

Também apontei que o processo de escalonamento “conselhista” trazia suas próprias contradições (que trabalhei, na análise teórica, na tese de doutorado, 3 anos depois) e perversões, quer iriam gerar ajustes internos de sobrevivência, cristalizações conservadores e, por fim, reações (outros movimentos e mecanismos) que, um dia, iriam lhe superar. Em resumo, Habermas me guiou para entender o surgimento, Weber a consolidação, Marx a superação (ninguém jamais entendeu da finitude humana como o crente Marx) e Lula a instrumentalização.

O tempo passou, desloquei-me para a Economia e pensei que minha tese estava destinada às grises estantes da FFLCH-USP. Eu mesmo nunca mais reli minha própria tese. Tem coisa mais chata do que tese acadêmica? Só assistir a Golfe pela TV. Daí, pensei que ninguém mais fosse lê-la, mas me surpreendi quando a vi citada amplamente em dois recentes estudos (UFMG e IUPERJ) e em uma Pesquisa (IPEA) sobre os conselhos no Brasil. Não é que meu X-Tudo analítico de 1994, segue provocando análises? E todas parecem validar a hipótese. Sinistro, diria meu filho. Nem eu concordava muito comigo há 20 anos.

A revisão do IPEA sobre os dados governamentais constata que mais de 5 milhões de pessoas ajudaram a formular, implementar ou fiscalizar as políticas públicas no Brasil. Foram realizadas nos últimos anos, 73 conferências nacionais temáticas para debater e propor políticas públicas. Dos 114 conferências realizadas no Brasil nos últimos 60 anos, mais de 70% aconteceram nos últimos 10 anos. Isto revela um evidente escalonamento deste mecanismo.

5 milhões é pouco mais de 2% da população. Pouco? Que nada. Em um cálculo estimativo rápido (usando a média de membros de cada grupo X a média de participantes por grupo), estes 5 milhões de participantes representam quase 30.000.000 de pessoas, ou mais de 15% da população. Se usarmos os índices de participação estimados pelo Observatório Europeu de Democracia o equivale a 3 vezes mais a média de participação das democracias consolidadas (com mais de 15 milhões de habitantes). Um exemplo, na França todos os mecanismos de participação popular canalizam menos de 8% da população. Isto é superado apenas em países de população menor, como na Suécia, a campeã mundial neste indicador, com 23%.

Mais da metade dos conselhos nacionais de políticas públicas que contam com participação popular foram criados ou ampliados nos últimos anos. Durante esse período, programas estruturantes como as medidas conjunturais foram decididos e implementados por meio destes mecanismos de diálogo. Foram criados ou ampliados diversos canais de interlocução do Estado com a sociedade – conferências, conselhos, ouvidorias, mesas de diálogo etc. A autora da análise, Simone Mateos, arrisca a dizer “que já configuram o embrião de um verdadeiro sistema nacional de democracia participativa.”

Nas 73 conferências nacionais analisadas pelo IPEA [em 2011] foram discutidos temas como: Políticas de Assistência, Desenvolvimento Econômico, reforma agrária, reforma urbana, comunicações, segurança pública, inclusão social, saúde, educação, meio ambiente, segurança pública, igualdade racial, dos direitos das mulheres, minorias de todas as configurações.

Variam os temas, mas o formato é sempre o “conselhista”. Em uma estrutura congressual (algumas conferências começam com debates por bairro ou unidade, escola, posto de saúde etc.). Todas têm etapas municipais que discutem teses de um documento base e elegem representantes para o encontro regional e/ou estadual, de onde saem os delegados nacionais. Delegados de órgãos públicos (algumas vezes ministros e mesmo o presidente) participam de seus grupos de trabalho e das plenárias das conferências nacionais. Observadores do Ministério Público, do Judiciário e do Legislativo também se fazem presentes.

Em vários dos temas foram criados ou ampliados os Conselhos Nacionais (que geralmente estão estabelecidos nos 3 níveis federativos e/ou ainda em regiões específicas: bacias hidrográficas, polos industriais etc.). As diretrizes aprovadas nas conferências nortearam políticas públicas elaboradas, fiscalizadas e avaliadas pelos 61 conselhos de participação social. 33 foram criados ou recriados (18), ou ampliados (15) desde 2003. Em 2010, 45% de seus membros eram do governo e 55% da sociedade civil.

As formas de escolha e ocupação dos assentos variam muito. Mas, em 91% dos casos, reflete outras estruturas organizadas (sindicatos, conselhos de classe, associações de moradores, usuários etc.). Noutras palavras, estes mecanismos refletem um movimento participativo muito mais amplo do que eles mesmos. E já existente. Para usar um chavão: eles são a ponta do iceberg.

A análise tradicional chora as pitangas saudosas por tempos quando a política era mais vivida pela sociedade. Os dados nos mostram que a participação popular existe e é altamente significativa embora não se enfoque em projetos de sociedade e sim em temas de interesse específico. Não gosta? Você preferiria todos engajados em uma discussão sobre os modelos econômicos ou a angústia do homem moderno frente ao dilema ontológico da efemeridade? Talvez em outro planeta. Hoje, uma característica da política nas democracias contemporâneas é o foco em temas.

E as conferências e conselhos não ficam na discussão. É o que comprovam os 2 estudos citados. Muitas das suas deliberações já se tornaram decretos, portarias ou projetos de lei aprovados ou em tramitação no Congresso. Isto sem contar em leis estaduais e municipais.

Um dos estudos, da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), coordenado pelo grande Professor Leonardo Avritzer, analisou o acesso a serviços públicos de saúde e educação em cidades com mais de 100 mil habitantes e constatou que aquelas com maior participação popular apresentaram proporcionalmente 3 ou 4 vezes mais matrículas em creches e no ensino fundamental, além de 10% mais consultas de leitos do SUS. Seu desempenho administrativo também era melhor: com uma receita corrente 70% superior às dos municípios com baixos níveis participativos, os mais participativos tinham uma receita tributária 112% maior.

Já o estudo do Instituto Universitário de Pesquisa do Rio de Janeiro (Iuperj), conduzida pela brilhante ex-aluna Thamy Pogrebinschi, procurou medir o impacto da participação popular na atividade legislativa. Ela constatou que 21% dos projetos de lei e quase 50% das propostas de emenda constitucional têm evidências de influência das deliberações de alguma conferência. Nos período de 2004-2008, ¾ das leis e 90% das emendas constitucionais que foram aprovadas no Congresso traziam convergências com diretrizes das conferências. Mesmo que tenha gente que continua papagaiando que o Congresso não repercute em nada a sociedade. Resultados preliminares de uma 2ª etapa do estudo mostram que projetos de lei com este foco correspondiam a 18% do total que tramitava no Congresso no final de 2009.

Tudo isto não quer dizer que o povo chegou ao poder. Nem que o Congresso tenha menos poder por conta dos conselhos. Nem tão pouco que estes mecanismos não estejam sujeitos à manipulação. Em uma sociedade aberta ao conflito e ao dialogo, tudo está. Nem significa que o governo realmente termine por implementar o que escuta dos conselhos. Nada ocorre fora da realidade de poder e tudo é por ela permeada. Os próprios conselhos comumente apontam que suas opiniões são pouco respeitadas quando finalmente da implementação das políticas. Reclamam da falta de mecanismos impositivos, de sistemas de monitoramento transparentes etc. Internamente, há a crítica de que as conferências têm estrutura concentracionista. Assim, poucos grupos (mais poderosos política e economicamente) podem controlar grandes conferências.

Os Conselhos aumentam a permeabilidade e a influência nos mecanismos do Executivo, mas ainda pouco podem fazer para melhorar a escuta do poder Judiciário e tornar mais acessível o poder que deveria escutar por natureza, o Legislativo. Os conselhos também são mecanismos tradicionais de participação, encaixam-se com a política institucional, não dão conta das dinâmicas de participação desinstitucionalizada que emergem das redes espontâneas atuais.

Os conselhos também não superam a timidez dos canais complementares de participação, previstos na Constituição de 1988. Na Suíça, 30.000 assinaturas convocam um plebiscito sobre qualquer tema não constitucional; nos EUA, na maioria dos estados, 1% dos eleitores podem convocar plebiscitos; 11 países da União Europeia têm mecanismos para projetos por iniciativas populares muito mais simples do que os brasileiros etc.

Mas, quais as alternativas? O conflito violento? Deixar a influência só para os lobbys que atuam no Congresso (estes sim, muito mais excludentes e elitistas e muito menos transparentes)? Uma “classe média” desorganizada (com notável exceção da elite representada por sindicatos da elite do funcionalismo público e dos grupos empresariais) tem sua influência exercida pelo poder aquisitivo e pelos privilégios de posição. Noutras palavras, não é uma maneira mediada de disputa de poder. É uma imposição de força, seja econômica, seja de escolarização, seja de cor da pele etc.

Nenhum dos problemas e vícios do sistema invalida o fato de que hoje os conselhos são o principal mecanismo de participação política direta no Brasil. Ainda que sejam insuficientes e falhos. Au contraire, esta constatação traz para um nível essencial da agenda política a necessidade de aprimorar estes mecanismos, minorar seus vícios e torná-los mais transparentes. Também é interessante analisar o quanto os demais mecanismos de participação (aqui incluo desde os institucionais tradicionais como partidos até os “espontâneos” como os grupos de alta mobilização e baixa organização) têm sido influenciados ativa ou reativamente pela ascensão do “conselhismo”.

Mesmo com todas as falhas e contradições, é difícil achar um analista que não concorde que as políticas sociais e setoriais que existem e seus respectivos orçamentos não sejam também (e, em alguns casos, principalmente) influenciados pela participação popular. Os sistemas de saúde (SUS) e assistência (SUAS) teriam outra configuração e prática (piores, na minha e na opinião da maioria dos especialistas) se não fossem os conselhos.

Antes de sair por aí saudosamente lembrando-se do tempo em que se discutia política nos bares ou repetindo “achismos” como “na Europa o povo é muito mais politizado” é importante lembrar que a participação política complementar institucional (com todas as suas contradições) está mais viva do que nunca.

Diante da realidade de 2011, poderia, baseado na minha tese de 1994, repetir o bordão daquela moto de desenho animado: “Eu te disse”.

* Publicado originalmente em 04 de agosto de 2011 no Blog Sociométricas: Desenvolvimento, Dados e Significados – http://sociometricas.blogspot.com.br/2011/08/e.html

Eduardo Nunes

Eduardo Nunes

Capixaba, torcedor do Fluminense, gago, formado em Ciências Sociais, História e Teologia. Mestre e Doutor em Ciência Política (USP e Yale) e Doutor em Economia. Além de ter sido goleiro reserva do time B da 7a série, trabalhei na Visão Mundial Brasil por 18 anos e por 7 na World Vision International, além de Consultor Sênior do Banco Mundial para Avaliação. Membro da Associação Americana de Avaliação e do Comitê Consultivo de Indicadores de Desenvolvimento Humano. Professor na FGV e na USP-FEA. Mas, difícil mesmo foi ser goleiro reserva do time B da 7a série.

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