Um guia para compreender a Política Nacional de Participação Social

3 de junho de 2014
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O tema da participação social me mobiliza há 15 anos e ele é o caminho no qual acredito, milito e, exerço, por que não dizer, o meu ministério cristão. Fora da participação social não creio ser possível o fortalecimento da democracia e nem o enfrentamento das desigualdades e dos problemas da sociedade brasileira.

Assim, o dia 23 de maio foi um dia de festa e orgulho para mim. Mas ao final do dia me peguei pensando: quando nos anos 1980, época pré-cara-pintadas, eu saía às ruas para exigir educação de qualidade junto a outros milhares de estudantes no Rio, a mídia não noticiava nada. Agora, eu participava de um evento com mais de duas mil pessoas, com o cantor Fagner, o jogador Hulk, a Presidenta da República e uma dezena de Ministros, para o lançamento da Política Nacional de Participação Social (PNPS). Saiu algo na imprensa? Nada também… seria alguma implicância da mídia comigo?

Pois é, para minha surpresa ainda maior, além de não entrar na pauta da mídia (o evento estava lotado de jornalistas!), uma semana depois Estadão, Veja e Globo descobrem que o tal decreto era um instrumento de “dominação do governo”. Uma ação totalitária. Esse tipo de afirmação não merece o menor crédito e passados alguns dias os outros veículos não se deram ao trabalho de entrar nisso… se isso tivesse algum fundamento lhes garanto que infográficos da Folha de S. Paulo já estariam ilustrando tal estratagema.

Mais o que me incomodou de fato foi a repercussão desta interpretação entre evangélicos. Isso muito me impressionou e me parece que, mais do que nunca, vivemos uma polarização sem sentido que busca procurar pelo em ovo, e se pauta numa lógica de que “se vem do PT é ruim”. É muito lamentável que em pleno século XXI ainda tenhamos gente que acredite que o mundo se divida entre bons e maus, entre certos e errados, comunistas e capitalistas. Esquece-se a complexidade da vida e principalmente de que entre o branco e o preto existem muito mais do que os tais 50 tons de cinza…

Deixando de lado esse longo preâmbulo, vamos ao que interessa. Me dei ao trabalho de reunir as perguntas que surgiram pelas redes sociais: algumas talvez apenas retóricas, outras tantas podem ser sinceras, e algumas outras fruto da ignorância sobre o tema. Enfim, com estas respostas espero contribuir para que mais pessoas se animem e considerem envolver-se nas instâncias de participação social. Vamos lá:

1. Como é possível ampliar a democracia por meio de um Decreto? Não teria que ser um Projeto de Lei?

Ok, decreto faz a gente lembrar do AI-5 da ditadura. Dou um desconto. No caso, o decreto é um instrumento que a Presidenta tem para governar. O Decreto envolve somente a administração pública federal e representa a forma pela qual a Presidenta indica aos gestores o que eles devem fazer. Ao fazer o decreto ela sinaliza uma intenção e institucionaliza um processo. Se o Decreto entrasse no mérito de outros poderes aí teríamos algo não-democrático. Não foi esse o caso.

O Projeto de Lei seria outro passo e espero que ele venha num futuro próximo. Mas para tanto – vide a confusão que este decreto tem causado – vai ser preciso testar essa proposta, avaliar como se darão estes processos relacionados à Participação Social, amadurecer este caminho. Estados e Municípios – via o também lançado Compromisso Nacional de Participação Social – também foram convidados a considerarem a Participação Social em suas administrações. Como Projeto de Lei uma PNPS será discutida e aperfeiçoada no Congresso Nacional, mais gente vai participar e, espero, será melhorado e aprofundado. Importante lembrar que ao publicar este decreto o poder executivo cumpre uma determinação prevista em vários artigos da Constituição Federal. Da mesma forma que o poder legislativo só tem a melhorar ampliado seus espaços de participação social (http://www.scielo.br/pdf/dados/v54n3/v54n3a02.pdf). Já em relação ao judiciário essa discussão ainda está em fase inicial (http://www.conjur.com.br/2013-jan-20/segunda-leitura-aumentar-participacao-social-judiciario).

2. Com esse Decreto o povo vai passar a ser representado pelos movimentos sociais? Como uma pessoa que trabalha vai ter tempo de participar de algo assim?

Instâncias de Participação Social já existem desde 1936. Com a Constituição de 1988 isso foi se intensificando e hoje centenas de organizações participam nos vários conselhos existentes. Neles estão conselhos de categorias profissionais, entidades religiosas, sindicatos, associações, ONGs, entidades assistenciais, fundações, movimentos sociais, etc. A PNPS trata de vários tipos de participação, considerando exatamente os diferentes perfis e inclusive a afirmação da Internet como espaço de participação. Mais espaços e mais possibilidades para a participação.

Hoje acontecem Conferências municipais, estaduais e nacionais; acontecem Audiências Públicas, também os referendos e plebiscitos e, como todas as outras modalidades, estas figuram na Constituição. O novo no Decreto é a inclusão da Internet como espaço viável para a participação. Isso é bom, não é?

Também não se pode esquecer das fundamentais Ouvidorias, que foram incluídas no Sistema Nacional de Participação Social e com isso ganharam mais legitimidade e expressão entre os gestores. Agora o gestor público será mais exigido em relação a como ele tem respondido as demandas e sugestões encaminhadas por meio das ouvidorias. O potencial de transformação que isso representa é imenso e sonho com o dia em que tenhamos ouvidorias ainda mais fortes e com altas taxas de resolutividade.

Resumo: isso não é exclusivo para/dos movimentos sociais. A dedicação de cada cidadão varia conforme o seu interesse nos temas e o seu momento de vida, podendo ter várias entradas neste sistema: ele pode atuar periodicamente num conselho, acompanhar alguma liderança (religiosa, profissional, sindical etc.) que atue num conselho, participar de conferências, acompanhar pela Internet, fazer um comentário em uma consulta pública, votar em um plebiscito, ligar para uma Ouvidoria e assim por diante…

E um último detalhe: é importante lembrar que as pessoas que estão nos movimentos sociais são cidadãos iguais a você e a mim e que elas também têm o direito de participar.

3. Corremos o risco de ver uma tentativa de substituir a representação parlamentar que, apesar de muito mal feita, é legítima, por essa participação através de ONGs e outras instituições? Como fica o Congresso Nacional? Fecha?

Não há nenhuma relação e possibilidade disso acontecer por meio desse Decreto. O objetivo da PNPS é organizar, dentro da administração pública federal, instâncias para a participação social. Somente isso. Isso já ocorre, por exemplo, com os Conselhos de Alimentação Escolar que estão presentes em todos os municípios. São instâncias que tem como objetivo qualificar a elaboração e o monitoramento das políticas públicas. Estas são elaboradas pelo poder executivo, por sua vez eleito pela população, e este mesmo poder agora reconhece que, no processo de implementação e monitoramento de suas políticas, precisa ouvir a sociedade civil.

Vamos a um exemplo recente. Várias lideranças do movimento negro, o Conselho de Promoção da Igualdade Racial e a Conferência Nacional vêm apresentando para o governo federal a necessidade de serem criadas cotas em concursos para o serviço público. Estudos foram feitos, reuniões e grupos de trabalho foram realizados até que, após muita discussão dentro do governo e com a sociedade, o executivo elaborou um Projeto de Lei.

Foi feito Decreto? Até poderia, mas a avaliação foi que isto traria implicações maiores e que o mais adequado seria uma discussão mais ampla por meio do parlamento. O projeto foi enviado ao Congresso Nacional e lá passou por comissões, foram feitas novas reuniões, audiências públicas, consultas pela Internet, pareceres de assessores, acadêmicos, movimentos contrários e favoráveis. Tudo como previsto na democracia e dentro dos trâmites existentes, processo que se deu como se espera de um Estado democrático e que culminou com a aprovação da lei no mês passado. Poderia ter sido vetado, o que também demonstraria uma expressão da nossa democracia.

Outro processo ilustrativo é o do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil. Durante 10 anos(!), um grupo de organizações e entidades debateu e elaborou com o governo federal um arcabouço legal para regular a relação governo-sociedade civil. Dentro da conjuntura, avaliou-se que ele deveria ser discutido pelo legislativo e não como um ato do executivo. Passou-se, então, a nova rodada de discussões no Senado, depois na Câmara. Pareceres, audiências públicas, seminários, debates em plenários, em Comissões etc. etc. Assim o acumulado até então foi incluído em Projeto de Lei que já estava em tramitação e que tinha sido proposto por um senador da oposição. Este projeto aguarda votação no Plenário da Câmara nesta semana… esperemos pelo resultado desta belíssima construção democrática e participativa.

4. Como vamos garantir que outras instituições sociais que não são representantes da esquerda sejam incluídas (e não só “engolidas”) nesse processo? Quem vai participar destes conselhos? Os de sempre? Os ungidos?

Compartilho a experiência dos evangélicos no Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE), criado em 2005. Para a sua primeira composição o governo deliberou que iria compor o conselho por convite, e para representar o segmento de jovens evangélicos entrou em contato com o Movimento Evangélico Progressista (MEP), pedindo sugestões. O processo iniciado pelo MEP, por si só, demonstra como que o testemunho cristão pode ser exemplo e referência.

No MEP existem vários membros filiados a partidos e que poderiam entender este conselho como um espaço de aparelhamento, medo afirmado por muitos como provável para a PNPS. Não foi isto o que aconteceu. O MEP convidou o Conselho Latino-Americano de Igrejas (CLAI) e juntos convidaram mais de 50 juventudes de igrejas e entidades evangélicas para participarem da eleição de um representante para o CONJUVE.

Na época meu nome foi indicado como candidato da Aliança Bíblica Universitária do Brasil (ABUB) para a vaga. No dia marcado, cerca de 20 organizações compareceram a reunião. Estas foram informadas da proposta do Conselho e houve um processo eleitoral. Fui eleito com cinco votos e em segundo, com quatro votos, foi eleito Thiago Machado, nome indicado pela Pastoral da Juventude do CLAI. Assim foi composta a vaga dos evangélicos na primeira gestão do CONJUVE: eu, como titular, e Thiago, como suplente.

No exercício do meu mandato defendi que, por exemplo, fossem ampliadas as vagas para juventudes religiosas. Primeiro, porque grupos queriam excluir essa categoria; e segundo, porque é exatamente através do associativismo religioso que os jovens mais participam no Brasil de hoje. Logo um conselho de juventude não poderia prescindir deste grupo. No processo e discussões a decisão do coletivo foi não pela diminuição, mas sim pela ampliação das vagas para as entidades religiosas.

Outra ação realizada foi a promoção de Seminários sobre Políticas Públicas de Juventude para entidades e organizações evangélicas. Nestes 10 anos do CONJUVE foram realizados três destes seminários, envolvendo cerca de 150 pessoas de várias denominações e organizações de todo o Brasil com o objetivo de (in)formativo. O resultado destas ações foi que mais entidades evangélicas foram sensibilizadas e resolveram se envolver com o CONJUVE. Nestes anos foram as seguintes organizações que participaram ou participam: ABUB, CLAI, Rede FALE, REJU, JOCUM, Juventude Batista, ACM.

Em eleições posteriores, devido a quantidade de entidades evangélicas concorrendo, seria possível, por exemplo, evitar que entidades como a Pastoral da Juventude católica ingressasse no Conselho. Isso foi feito? Não. Os presentes entenderam a importância da diversidade e a garantiram na composição das cadeiras para o conselho.

Nos diferentes conselhos nacionais, são várias as organizações evangélicas que participam. No Conselho das Cidades tem a Habitat, que tem no Jimmy Carter um importante apoiador e que tem como princípio de sua missão demonstrar o amor de Jesus Cristo. A Federação Evangélica Brasileira de Comunidades Terapêuticas participa do Conselho que discute a política sobre drogas. Representantes das igrejas evangélicas, atualmente uma reverendo da Igreja Presbiteriana Independente, participa do Conselho de Transparência Pública e Combate a Corrupção. A Rede Evangélica Nacional de Ação Social (RENAS) está envolvida com a Segurança Alimentar e Nutricional (Consea). No Conselho de Direitos das Crianças e Adolescentes (CONANDA) a Visão Mundial atuou em alguns momentos e agora está presente o CLAI. A lista é grande. No Conselho de Assistência Social foram várias as organizações ligadas às Igrejas Evangélicas que já participaram.

Agora é importante lembrar que o processo de ingresso é por meio de uma eleição, o que passa por uma ação político-eleitoral. Obviamente é preciso participar na temática que se pretende participar, dialogar com os pares, atuar e saber-fazer, como nos ensinou Paulo Freire, no processo eleitoral. Há grupos com interesses partidários, interesses econômicos, interesses pessoais? Sim,já que são espaços compostos por seres humanos e, como tais, eivados de virtudes, mas também de imperfeições e limitações. São a regra? Não, e certamente não representam situações que comprometam, prejudiquem ou descredenciem estes espaços fundamentais de participação democrática.

5. Você pode apontar qual é a principal fonte de financiamento dos movimentos sociais e da sociedade civil organizada de modo geral aqui no Brasil? Como os grupos incapazes de se articular serão afetados por isso?

Posso falar das organizações e movimento que eu participei durante minha vida. Todos eles recebiam dinheiro de doadores pessoas físicas nacionais e de organismos de fomento internacionais ligados a igrejas cristãs. Uma das que eu participei fez alguns poucos convênios com o governo federal, primeiro com o governo FHC e depois nas gestões de Lula e Dilma. Valores que não chegavam a 20% das suas receitas anuais.

Sei que os sindicatos têm os seus recursos da contribuição dos seus filiados… Algumas instituições de assistência recebem dinheiro público, e outras não recebem. Tem também fundações ligadas a empresas e a personalidades e que tem os seus recursos provenientes de verbas publicitárias e de fundos privados. Enfim, isso é muito variado.

O documento “O dinheiro das ONGs”, da Associação Brasileira das ONGs (ABONG, de 2014) diz que “existem cerca de 300 mil entidades sem fins lucrativos (…) destas, 10 mil receberam recursos por meio de convênios com o governo federal, uma fatia bem pequena. Por aí se pode saber que não é do poder público que vem a maior parte dos recursos das ONGs.” Recomendo a leitura para os interessados no tema: http://observatoriosc.files.wordpress.com/2014/02/livro-ongs-100-dpis.pdf

6. Como os grupos incapazes de se articular serão afetados por isso?

Minha experiência e ministério passam exatamente por trabalhar para que cada vez mais pessoas se organizem e participem destes espaços. Vivo meu cotidiano com esta preocupação, divulgo eventos, converso com pessoas, questiono gestores que ignoram determinados grupos. É preciso atuar para que mais pessoas participem, divulgar e envolver mais organizações. Acima, na pergunta 4, falei sobre a minha experiência no CONJUVE.

Além disso, atualmente trabalho exatamente no setor de Diálogos Sociais do governo federal. Ali temos como missão receber e encaminhar demandas sociais apresentadas por organizações e entidades nacionais. Também são oferecidos, em parceria com Universidades, cursos de formação e há toda uma preocupação em capacitar e informar as pessoas sobre a participação e nos temas que serão tratados nestes espaços da PNPS. Tudo isso é um aprendizado e vivemos um processo de busca da sua consolidação. O decreto chega exatamente neste sentido, fortalecer e ampliar este processo.

Além disso, é bom lembrar que os tais “desorganizados” podem participar via ouvidorias, plebiscitos, referendos e agora também pela internet: http://www.participa.br.

7. Esse Decreto não seria simplesmente uma ação para o PT se perpetuar no poder? O decreto parece tender a dar outro sentido aos termos da lei, ao exatamente concentrar a definição de “sociedade civil” à dimensão dos movimentos sociais. Não seria precisamente aí a sutil manobra política? Inclusive, em uma futura retirada do PT do poder, viabilizar sua presença por outras vias?

De fato a história brasileira é recheada de exemplos de ações do executivo que visavam à perpetuação no poder. Como, por exemplo, a ampliação do mandato do Sarney e a aprovação da possibilidade de reeleição de FHC.

Agora pense bem: como a ampliação da participação social em instâncias de diálogo do poder público com a sociedade civil na execução de políticas públicas podem contribuir efetivamente para a perpetuação de um governo no poder? Só se for considerando que neste governo há mais abertura para a participação social, o que me levaria a votar nele e não nos outros.

É importante frisar que a definição de sociedade civil no decreto é ampla, pois ela é mesmo ampla e o decreto admite, inclusive, a participação dos indivíduos via Ouvidorias, consultas, Internet… O Decreto também afirma a necessidade que os processos de escolhas dos membros dos conselhos sejam transparentes, aponta a diversidade como uma diretriz e limita a recondução. Cada conselho publica editais específicos para as eleições e neles são detalhadas que organizações podem e que perfil é exigido para concorrerem às vagas disponíveis.

8. Tenho a impressão de que este decreto, além de anticonstitucional, tem uma definição de “sociedade civil” que potencializa arbitrariedades sem precedentes por parte do poder executivo. É a mudança do regime por decreto como afirmou o Estadão!

Compartilho aqui comentário de Leonardo Marques, postado no Facebook, que resume bem a proposta do decreto e traz uma boa reflexão a partir do direito. Ele dialoga com o Editorial publicado pelo Estadão no dia 29 de maio:

“(…) o decreto em questão não muda o regime. O autor [do editorial do Estadão] diversas vezes afirma que houve diversas aberrações jurídicas e que o decreto é inconstitucional. Mas, o colunista não evidenciou quais seriam essas aberrações, nem tão pouco mostrou a inconstitucionalidade do decreto. O argumento aduzido pelo autor de que a participação direta é antidemocrática e contrária ao telos dos constituintes é desprovido de qualquer fundamento, tanto histórico, quanto jurídico. Historicamente, a Carta Magna de 88 foi engendrada com a participação de diversos seguimentos sociais (inclusive religiosos). Várias reivindicações foram incorporadas ao texto. Juridicamente, a Constituição de 88 prevê a participação direta diversas vezes no seu texto: art. 37 3º, art. 82; art. 79, art. 194 VII, art. 198 III, art. 204 II, art. 222 1º, e prevê até a criação de um Conselho quadripartite de Seguridade Social, no art. 194 já citado.”
“Afirmar que a participação direta acontece a parte da democracia representativa e que é uma ameaça ao Estado Democrático de Direito é que na verdade é uma aberração jurídica.”

“Num Estado Democrático de Direito existem três mecanismos de controle. O primeiro é a accountability vertical, que é o controle por meio do voto nas eleições; o segundo é a accountability horizontal, exercida por meio dos mecanismos de checks and balances, entre legislativo, executivo, judiciário, e órgãos de contas e de fiscalização. O terceiro é a accountability societal, exercida pela população seja por meio de movimentos organizados ou não, em conselhos, ouvidorias, audiências públicas, manifestações, mídia e etc. Somente a accountability vertical, por meio das eleições, não consegue captar o interesse público de fato. É por meio da participação que muitas demandas importantes entram na agenda pública.”

“É verdade que os mecanismos de participação social no Brasil são falhos e muitos deles controlados pelo governo ou monopolizados por um único movimento. Mas isso ocorre em grande medida porque de maneira geral não temos uma cultura cívica, e não participamos dos processos decisórios mais básicos de nosso bairro. Por isso, um movimento minimamente organizado pode tomar conta de um espaço.”

“Logo, não vejo o decreto como algo antidemocrático, mas uma tentativa de tornar efetivos os atuais meios de participação”.

“(…) A participação da população no processo decisório é uma forma de acompanhar o trabalho dos parlamentares, e também participar do processo decisório das políticas pública (que é o principal alvo do decreto), em todas as suas fases, desde a elaboração (por membros eleitos do poder executivo), até a implementação (feita por burocratas não eleitos). Uma política pública não pode ser totalmente “top down”. E geralmente o que ocorre, são burocratas, que não são eleitos, que fomentam e implementam a política pública. E realmente deve ser assim; entretanto, o burocrata tem que fazer a política pública, em todas as suas fases, conforme o interesse público. E para se aproximar desse interesse público, o burocrata não pode ficar insulado em seu gabinete, como ocorre hoje, mas deve buscar compreender quais são as verdadeiras demandas. E isso se faz abrindo canais de participação, como o decreto propõe.”

“(…) o Estado Democrático de Direito se diferencia dos outros (principalmente do Estado Liberal e do Estado de Bem-Estar Social) por sua característica participativa, que almeja a garantia dos direitos fundamentais, elencados nos primeiros artigos de nossa Constituição. É a fase, chamadas por muitos juristas de Constitucionalismo. Onde os mecanismos de controle, principalmente o social, são os motores do avanço democrático. Enquanto no Estado Liberal os bens eram distribuídos exclusivamente pelo mercado (exceto nas falhas de mercado) e no Estado de Bem-Estar Social as demandas da sociedade eram distribuídas pela burocracia (de maneira paternalista), no Estado de Democrático de Direito a participação social tem o papel importante na efetivação dos direitos Constitucionais.”

“É inegável que a partir da década de 60, nos países ocidentais, houve uma crise de representatividade, devido ao aumento da complexidade da sociedade (com o acesso a informação a sociedade se diferenciou em muitos grupos, o que gera novas demandas). A solução proposta pelo Estado Democrático de Direito não é extinguir a participação representativa, mas fomentar a participação da população na produção de políticas públicas para que haja transparência nas decisões e que as ações governamentais se aproximem do interesse público.”

9. Já que há amparo legal para a “accountability societal” na Constituição, por que um decreto que reafirma o óbvio?

Esse Decreto é um simples e único instrumento possível para regular esse “óbvio” no interior da administração pública federal. Se o próximo presidente não gostar ou não achar óbvio ele o revoga e tudo volta ao que era antes. Caso, como sociedade, acreditemos que o caminho é esse mesmo será preciso pressionar o legislativo para que um Projeto de Lei estabeleça esse óbvio e daí todo o gestor será obrigado a promovê-lo.

Alexandre Brasil Fonseca

Alexandre Brasil Fonseca

Alexandre Brasil Fonseca é sociólogo, doutor em Sociologia pela USP e professor do Laboratório de Estudos da Ciência do NUTES na UFRJ. É Coordenador-Geral de Segurança, Cidadania e Direitos Humanos no Ministério das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos da Presidência da República. É casado com Daniela e pai de Daniel.

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